Zašto je teško razumjeti činjenice o državnoj imovini BiH?

Čija je državna imovina u Bosni i Hercegovini? Godinama unazad, usprkos odlukama državnog Ustavnog suda, to pitanje ostaje povod političkih tenzija i međusobnog optuživanja između entitetskih i centralnih vlasti.

Predsjednik Srbije Aleksandar Vučić i predsjednik entiteta Republika Srpska Milorad Dodik su nakon Svesrpskog sabora održanog proteklog vikenda ustvrdili da imovina pripada entitetima, a ne državi Bosni i Hercegovini.

Pri tome su Ambasadu Sjedinjenih Američkih Država u BiH optužili za izazivanje kriza.

“Kako, gde i od kada negde piše da imovina pripada centralnim vlastima, a ne entitetima”, upitao je Vučić Ambasadu SAD-a. Iz Ambasade su odgovorili da nema potrebe za ponovnim razmatranjem dobro dokumentirane pravne historije i sudskih presuda u vezi s državnom imovinom u BiH.

Dodik je nakon toga saopćio da je “jedino relevantno šta piše u Daytonskom mirovnom sporazumu, a u njemu piše da imovina pripada entitetima”.

Dodik je za Ustavni sud BiH naveo da “nije ustavopisac, već tumač Ustava” koji je dio Daytonskog sporazuma.

U nastavku su pojašnjenja o tome zašto je ponekad teško razumjeti činjenice o državnoj imovini.

Što piše u Ustavu BiH?

Politički predstavnici iz Republike Srpske godinama tvrde da je “u nadležnosti entiteta” sva nepokretna imovina – kao što su rijeke, jezera, šume, planine ili poljoprivredno zemljište.

Dalje tvrde da entitetima pripadaju i zgrade i drugi objekti, među kojima su kasarne bivše Jugoslavenske narodne armije od kojih danas one “perspektivne” koriste Oružane snage BiH, a “neperspektivne” stoje neiskorištene ili su dane na korištenje drugim nivoima vlasti ili institucijama.

Sad se vlastima RS-a u tome pridružio i predsjednik Srbije.

Pri tome i jedni i drugi pozivaju na član 3. 3. Ustava BiH. U tom članu piše da “sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama BiH pripadaju entitetima”.

U tvrdnjama se referiraju na prethodni član 3.1. u kojem je pobrojano deset nadležnosti institucija BiH među kojima su, pored ostalih, vanjska i monetarna politika.

Koji dijelovi Ustava BiH se pri tome prešućuju?

Ovaj argument da “u Ustavu BiH ne piše da je imovina u vlasništvu države” bio bi točan ako ne bi postojali drugi članovi.

U prvom članu Ustava BiH se navodi da “Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada ‘Bosna i Hercegovina', nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojećim međunarodno priznatim granicama”.

Time se u dijelu koji je nazvan “Kontinuitet” potvrđuje i važenje svih ranijih zakona, propisa i ugovora.

Pod “modificiranom unutrašnjom strukturom” se podrazumijeva da se “BiH sastoji od dva entiteta: Federacije BiH i Republike Srpske”.

Predstavnici vlasti iz RS-a, na čelu s entitetskim predsjednikom Miloradom Dodikom, koriste termin da je “sastavljena” od dva entiteta, navodeći da bi “jednog dana jednako tako mogla biti i ‘rastavljena'”.

Vlasti Republike Srpske, a odnedavno i predsjednik Srbije, prešutjeli su i član 4.4. Ustava BiH u kojem se izričito navodi da se dodjeljuje “Parlamentarnoj skupštini nadležnost u ostalim pitanjima koja su potrebna za provođenje dužnosti države”.

Ustavni sud BiH je u više odluka kojima je poništio zakone o rijekama, šumama, poljoprivrednom zemljištu ili nepokretnoj imovini koje je izglasala Narodna skupština Republike Srpske naglasio da se “radi o isključivoj nadležnosti BiH da regulira pitanja ‘državne imovine'”.

Sud je naglasak stavio isključivo na to da se “ovo pitanje ima riješiti na državnom nivou”, odnosno da Parlamentarna skupština BiH treba donijeti poseban zakon o državnoj imovini.

Ustavni sud BiH, pri tome, nije nikada nije rekao kako bi se pitanje državne imovine trebalo riješiti, odnosno što bi trebalo pisati u državnom zakonu o državnoj imovini.

Ustavni sud je dodatno naglasio da “činjenica da zakon o državnoj imovini još nije donesen, ne znači da entiteti mogu svojim zakonima regulirati to pitanje”.

Donošenju zakona o državnoj imovini protive se politički predstavnici iz Republike Srpske koji su četiri puta pokušali donijeti entitetske zakone koje su poništili Ustavni sud BiH ili Ured visokog predstavnika (OHR) međunarodne zajednice u BiH.

Šta je ‘državna imovina' BiH?

Ustavni sud BiH je odlukom iz 2012. godine poništio “Zakon o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji Republike Srpske”.

U toj odluci je pojasnio i šta se podrazumijeva pod pojmom “državna imovina”.

Pored ostalog, Ustavni sud BiH, čije su odluke konačne i obvezujuće, naveo je da “državna imovina” obuhvaća, s jedne strane, pokretne i nepokretne stvari koje su u rukama javne vlasti i koje joj služe radi vršenja te vlasti. Naprimjer, zgrada u Sarajevu u kojoj su smješteni Parlament i Vijeće ministara, uknjižena je kao vlasništvo Bosne i Hercegovine.

Imovina u inozemstvu, poput zgrada ambasada BiH, također je uknjižena kao državna imovina.

S druge strane, Ustavni sud BiH je naglasio “državna imovina” može obuhvatiti “javno dobro” pri čemu su navedeni morska voda i morsko dno, riječna voda i riječna korita, jezera, planine i druga prirodna bogatstva, javna saobraćajna mreža, saobraćajna infrastruktura, itd.

“Ono, po svojoj prirodi, prioritetno služi svim ljudima u državi. Kao takvo, ‘javno dobro' može biti res extra commercium (izuzeto iz pravnog prometa, ne može se prodati ili kupiti) zbog svoga značaja, jer je to jedini način da bude sačuvano i zaštićeno”, naveo je Ustavni sud BiH.

U odluci je precizirano i da se pod “državnom imovinom” podrazumijeva i “nepokretna imovina koja je pripala BiH na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije”.

Ovaj sporazum između bivših republika, a danas nezavisnih država, odnosi se, pored ostalog, na “nekretnine koje su bile državno vlasništvo bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije”.

Prema tom sporazumu su između bivših republika podijeljene, naprimjer, zgrade ambasada i rezidencije bivše SFRJ. Neke od tih nekretnina dobivenih sukcesijom prodane su odlukom Vijeća ministara BiH, a novac je uplaćen u državni budžet.

Ustavni sud je precizirao i da je “državna imovina” sva “nepokretna imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša Socijalistička Republika BiH”.

Zašto pitanje državne imovine nije riješeno?

Odlukom Vijeća ministara BiH, odnosno državne vlade, iz decembra 2004. godine formirana je Komisija za državnu imovinu. Ona danas ne postoji.

Komisija je trebala izraditi kriterije po kojima bi se utvrdilo koja imovina je u vlasništvu države, a koja u vlasništvu entiteta i Brčko distrikta, treće administrativne jedinice u BiH.

Komisija je u skladu s tim kriterijima trebala dati smjernice za donošenje državnog zakona, ali i zakona na nižim nivoima gdje spadaju entiteti.

Zakonima bi se definiralo i pravo vlasništva i pravo upravljanja tom imovinom.

Ured visokog predstavnika (OHR) u BiH nadležan je za provođenje civilnog dijela Daytonskog mirovnog sporazuma.

Koristeći Bonnske ovlasti, koje mu omogućuju izmjene ili poništavanje postojećih ili nametanje novih zakona te smjenu dužnosnika, OHR je nametnuo zakone o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom kako bi potpomogao taj proces.

OHR je 2009. godine objavio i popis oko 1.000 jedinica državne imovine u zemlji i inozemstvu, od čega je oko trećine vojna imovina.

Međutim, ovo pitanje nije riješeno, ne od dana formiranja navedene komisije, već još od dana stupanja na snagu Ustava BiH 14. decembra 1995. godine.

Više je mišljenja kako bi se pitanje državne imovine moglo regulirati državnim zakonom.

Dosadašnji prijedlozi bili su da ona ostaje u vlasništvu države BiH i da se daje na korištenje drugim nivoima – entitetima, kantonima ili općinama – u skladu s njihovim nadležnostima i potrebama.

Na tome je krajem 2023. i početkom 2024. godine radila i posebna grupa koju je okupio OHR. Visoki predstavnik je najavljivao da će prijedlog rješenja poslati na diskusiju i usvajanje državnim parlamentarcima, iako ima mogućnost nametanja zakona. Prijedlog se još nije našao u Parlamentu BiH.

Vlasti RS-a na čelu s entitetskim predsjednikom Miloradom Dodikom je eventualno OHR-ovo nametanje zakona o državnoj imovini nazvao “crvenom linijom” nakon koje bi Republika Srpska proglasila “odcjepljenje” od BiH.

Tko može prodati državnu imovinu?

Pred Ustavnim sudom su se našli brojni predmeti gdje su entiteti ili općine knjižili na sebe, prenamijenile u građevinsko te “prodale” šumsko ili poljoprivredno zemljište privatnicima kako bi tim novcem financirale svoje budžetske potrebe. Sud je većinu osporio.

Pri tome se Ustavni sud BiH pozvao na ranije presude u predmetima koji se tiču državne imovine te na važeće zakone o zabrani raspolaganja tom imovinom.

Kao model zakonite prodaje državne imovine koja nije osporavana navodi se prodaja dijela zemljišta bivše kasarne Jugoslavenske narodne armije “Maršal Tito” američkoj vladi.

Američka vlada se prije 20 godina, preko Ureda za izgradnju u inozemstvu State Departmenta, prvo obratila Vijeću ministara BiH.

Državna vlada je 2004. godine zadužila državno Pravobranilaštvo BiH, koje je nadležno i za čuvanje državne imovine, da predstavlja državu i nadgleda proces. BiH koju je zastupalo Pravobranilaštvo je s američkim vlastima sačinilo Memorandum o razumijevanju između BiH i SAD-a, odnosno ugovor o prodaji.

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je na sjednicama oba doma, Zastupničkog i Doma naroda, usvojila odluku kojom BiH prodaje svoje nepokretnosti Sjedinjenim Američkim Državama.

Državni parlament je tako proveo ustavnu nadležnost “u ostalim pitanjima koja su potrebna za provođenje dužnosti države”.

Ugovor je potpisan 21. juna 2005. godine, a američka strana je na namjenski račun kod Centralne banke BiH uplatila oko 13 miliona dolara. Taj novac se dalje raspodijelio u budžete institucija.